在河北省河間市時(shí)村鄉(xiāng)一家汽配企業(yè)，當(dāng)?shù)貏?wù)工人員在生產(chǎn)車間工作。近年來(lái)，河北省河間市實(shí)施外出務(wù)工人員“回引工程”，依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)。

位于北京西南六環(huán)的房山區(qū)樂(lè)活雅苑公租房一角。

東北三省、京津冀地區(qū)及內(nèi)蒙古的15個(gè)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，總體推進(jìn)順利，并未受地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行等因素的明顯影響，并呈現(xiàn)出一些值得關(guān)注和思考的現(xiàn)象。下一步，如何從“能不能”“有沒(méi)有”的探索，變?yōu)橹攸c(diǎn)解決“好不好”“強(qiáng)不強(qiáng)”等質(zhì)量問(wèn)題，是最需關(guān)注的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)東北三省、京津冀地區(qū)及內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的調(diào)研、評(píng)估，我們可以看到，15個(gè)試點(diǎn)總體推進(jìn)順利，圍繞既定任務(wù)實(shí)施了一系列舉措。通過(guò)放寬落戶限制、實(shí)行差異化落戶政策、建立社區(qū)公共戶口、全面實(shí)行居住證等推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌利用政策性資金、成立地方融資平臺(tái)、設(shè)立政府引導(dǎo)基金、利用金融機(jī)構(gòu)融資、探索PPP模式、發(fā)行債券等推進(jìn)投融資體制創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革破解城鎮(zhèn)化土地瓶頸，采取擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、大部制、推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整等探索新型行政管理模式。

城鎮(zhèn)化步伐未顯著放緩

試點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均提高都在1.3個(gè)百分點(diǎn)以上，反映出當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的剛性關(guān)聯(lián)在下降

此次我們調(diào)研的試點(diǎn)地區(qū)所屬的7個(gè)省區(qū)市，除了京津兩個(gè)直轄市外，其他幾個(gè)省區(qū)近3年來(lái)的經(jīng)濟(jì)整體處于下行的狀態(tài)，但這種下行并沒(méi)有顯著拖緩城鎮(zhèn)化步伐。這些地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均提高都在1.3個(gè)百分點(diǎn)以上，石家莊等地更是超過(guò)了2個(gè)百分點(diǎn)。這反映出，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的剛性關(guān)聯(lián)在下降，原因包括：一方面，城市發(fā)展的框架性基礎(chǔ)設(shè)施投入已經(jīng)完成，人口進(jìn)城的投資彈性有所下降;另一方面，新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的廣泛注入，改變了城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施供給的組織模式和標(biāo)準(zhǔn)，一定限度的城市人口增長(zhǎng)并不必然要求設(shè)施投入的增加。

同時(shí)，在這些試點(diǎn)中，也不乏亮點(diǎn)，如石家莊、定州、張北等地通過(guò)設(shè)立社區(qū)公共戶口解決有落戶意愿但無(wú)法提供落戶地址人員的落戶問(wèn)題，北京市通州區(qū)臺(tái)湖鎮(zhèn)創(chuàng)新“自征自用”等方式用好用活集體建設(shè)用地，遼寧海城建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)探索行政管理體制改革創(chuàng)新設(shè)市模式。

另外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，放開(kāi)落戶限制并沒(méi)有導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市。在調(diào)研的京津冀黑吉遼內(nèi)蒙古7省區(qū)市的15個(gè)試點(diǎn)中，除哈爾濱市中心城區(qū)外，都實(shí)現(xiàn)了零門檻落戶，但是此前擔(dān)心的一旦放開(kāi)戶籍就會(huì)像拉美國(guó)家一樣大量農(nóng)村人口向城市涌入的現(xiàn)象并未出現(xiàn)。其原因在于，我國(guó)農(nóng)村人口的貧困率比較低、就業(yè)率比較高，廣大農(nóng)民在農(nóng)村有山水有土地有親情有鄉(xiāng)愁，在是否進(jìn)城落戶的問(wèn)題上，會(huì)因人而異，不會(huì)出現(xiàn)一邊倒的情況。

找到地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)

外出務(wù)工收入支撐了流出地城鎮(zhèn)化、良好生態(tài)環(huán)境促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展等，每個(gè)地區(qū)都有自己的獨(dú)特支撐因素

在東北和華北等地區(qū)的調(diào)研中，能發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有著屬于地區(qū)特點(diǎn)的支撐因素。

外出務(wù)工收入支撐了流出地的城鎮(zhèn)化。除京津外，這幾個(gè)省份都是人口凈流出地區(qū)，外出務(wù)工的城市和農(nóng)村人口規(guī)模都很大，這些人獲得收入后，在流出地城市購(gòu)房安居的愿望強(qiáng)烈，成為支撐當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)和城市增長(zhǎng)的重要力量。在吉林延吉，大量人口到韓國(guó)及中東等海外務(wù)工，將收入寄回老家后，刺激了當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)，2017年底城區(qū)均價(jià)已超過(guò)5500元/平方米，部分樓盤超過(guò)7500元/平方米。“韓國(guó)打工掙錢，回延吉消費(fèi)”成為一種現(xiàn)象，大量的資金涌入也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)和消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展。

良好生態(tài)環(huán)境成為促進(jìn)城鎮(zhèn)化的新因素。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管部分媒體稱東北地區(qū)部分城市出現(xiàn)衰敗跡象，但仍然有許多地區(qū)在快速成長(zhǎng)，這些地區(qū)的共同特點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境較好，關(guān)鍵在于能滿足人們對(duì)高質(zhì)量生活的需求，以長(zhǎng)春市為例，近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)不活躍，房地產(chǎn)價(jià)格在全國(guó)省會(huì)城市中排名倒數(shù)，但是在長(zhǎng)春的凈月、奢嶺等郊區(qū)小鎮(zhèn)上開(kāi)發(fā)的高檔小區(qū)仍然十分緊俏。據(jù)介紹，東北地區(qū)很多城市以前都是分配的單位公房，設(shè)施條件比較簡(jiǎn)單，房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)單一，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于小區(qū)環(huán)境好、生態(tài)環(huán)境好、物業(yè)服務(wù)比較好的居住區(qū)還是十分向往的。

從“有沒(méi)有”到“好不好”

下一步需要重點(diǎn)解決“好不好”“強(qiáng)不強(qiáng)”等問(wèn)題，最好對(duì)試點(diǎn)任務(wù)瘦身，變多任務(wù)為單任務(wù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，要“真干”“以干帶試”

通過(guò)調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高問(wèn)題越來(lái)越凸顯，包括生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)流動(dòng)受阻、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境面臨挑戰(zhàn)、建設(shè)空間無(wú)序擴(kuò)張缺少規(guī)制等。黨的十九大提出“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，因此，瞄準(zhǔn)高質(zhì)量是未來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作的必然選擇。

首先，試點(diǎn)內(nèi)容要升級(jí)。目前試點(diǎn)任務(wù)大部分是針對(duì)“能不能”“有沒(méi)有”的探索，主要邏輯是通過(guò)改革增加制度供給，擴(kuò)大公共服務(wù)等城市權(quán)利的覆蓋面，而下一步城鎮(zhèn)化需要重點(diǎn)解決“好不好”“強(qiáng)不強(qiáng)”等質(zhì)量問(wèn)題，單靠制度供給或難以實(shí)現(xiàn)。調(diào)研中了解到，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于“怎么干”都是知道的，干沒(méi)干好很大程度上取決于試點(diǎn)地區(qū)財(cái)力強(qiáng)弱，有實(shí)力則推進(jìn)得好，沒(méi)實(shí)力則只能做布局盆景。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上要為全體城市居民(包括進(jìn)城務(wù)工人員)提供高質(zhì)量的物質(zhì)文化環(huán)境、設(shè)施和產(chǎn)品，除了政策外，還需要專業(yè)的知識(shí)、理念、技術(shù)以及真金白銀的投入。因此下一步應(yīng)對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行升級(jí)，真正建設(shè)出美好的城市、創(chuàng)造出美好的城市生活。

其次，試點(diǎn)任務(wù)要瘦身。從調(diào)研情況看，一個(gè)試點(diǎn)至少有3到4項(xiàng)任務(wù)，而負(fù)責(zé)的人員卻往往只有一兩個(gè)，推進(jìn)過(guò)程中需要協(xié)調(diào)公安、國(guó)土、規(guī)劃、教育、金融、社保等10多個(gè)部門，單從人力上看存在試點(diǎn)任務(wù)偏重的問(wèn)題。如果新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域過(guò)多，則試點(diǎn)地區(qū)在每一項(xiàng)上的投入就被攤薄，結(jié)果很可能難以深入。另外，任務(wù)過(guò)多，與其他專業(yè)部門工作內(nèi)容交叉、邊界不清，不僅給實(shí)施帶來(lái)一定困惑，績(jī)效考核也存在困難，導(dǎo)致人員積極性下降。下一步最好對(duì)試點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行瘦身，變多任務(wù)為單任務(wù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，明確目標(biāo)和指標(biāo)要求，讓基層知道怎么抓、抓成什么樣。

再次，試點(diǎn)使命要區(qū)分。調(diào)研中筆者感受到，從上到下對(duì)試點(diǎn)是要“真干”還是“嘗試”這個(gè)使命問(wèn)題上，還沒(méi)有形成共識(shí)，這也是一些試點(diǎn)“試”得不深、形式大于內(nèi)容的主因。一般來(lái)講，如果試點(diǎn)選得少，則重點(diǎn)在于探索經(jīng)驗(yàn)，目前新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)數(shù)量較多，三批共248個(gè)，其中地級(jí)以上單元就達(dá)近百個(gè)，占全國(guó)的近三分之一，在此情況下，試點(diǎn)就不能僅僅是“嘗試”了，更加重要的是要“真干”“以干帶試”。下一步可以根據(jù)使命對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，在小部分比較典型的試點(diǎn)強(qiáng)化在特定領(lǐng)域的“嘗試”，可以考慮設(shè)立幾個(gè)由城鎮(zhèn)化部際聯(lián)席會(huì)議辦公室親自負(fù)責(zé)的試點(diǎn)，給夠政策空間，試出真經(jīng);而對(duì)其余大部分試點(diǎn)要突出“真干”，要給真金白銀的支持，達(dá)到真效果。

在調(diào)研中感受到，從這幾個(gè)地區(qū)的情況看，我國(guó)城市正處在深刻調(diào)整和重塑的關(guān)鍵時(shí)期，與此同時(shí)人們對(duì)城市生活的理解和需求也在發(fā)生代際轉(zhuǎn)換，兩方面力量共同作用使得我國(guó)當(dāng)前正處在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵時(shí)期。面向高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，今后可在以下領(lǐng)域深化試點(diǎn)：一是以人為本，探索提高城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、移民的開(kāi)放度和包容性的路徑，除了戶籍改革外，還要在城市建設(shè)加以響應(yīng)，為他們提供適合的公共設(shè)施和活動(dòng)空間。二是探索點(diǎn)狀織補(bǔ)、平臺(tái)植入等多種方式，開(kāi)展促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的試點(diǎn)，促進(jìn)城市空間提升，整體上改善城市動(dòng)能。三是探索準(zhǔn)確標(biāo)度城鎮(zhèn)化水平的統(tǒng)計(jì)、區(qū)劃、管理機(jī)制，開(kāi)展城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)調(diào)整、區(qū)劃調(diào)整試點(diǎn)。四是針對(duì)城市特色缺失、風(fēng)貌侵蝕等問(wèn)題，探索中國(guó)特色城市文化和城市個(gè)性，開(kāi)展城市治理創(chuàng)新。